八城市促进创业投资发展地方性法规比较

 

　　这里选取了北京、上海、深圳、广州、天津、合肥、成都、西安等八个城市的地方性创业投资促进法规进行研究。这八个城市分别位于中国东部发达地区、中部次发达地区和西部欠发达地区，具有一定的代表性。 这八项地方性法规分别是：

　　北京：《中关村科技园区条例》

　　上海：《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》

　　深圳：《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》

　　广州：《广州市促进创业投资业发展若干规定》

　　天津：《天津经济技术开发区鼓励风险（创业）投资的暂行规定》

　　合肥：《合肥高新区管委会关于鼓励和吸引创业资本投资高新技术产业的暂 行规定》 成都：《成都高新区鼓励和吸引创业资本投资高新技术产业若干规定》

　　西安：《西安高新技术产业区管委会关于鼓励和吸引创业资本投资高新技术 产业的若干政策》 另外，为便于表述，这里统一使用"创业投资"和"创业投资机构"的提法。

　　一、 关于法规的适用范围 我们所选取的八个城市促进地区创业投资发展的地方性法规根据其适用范围大致可以分为两类：一类是全市范围内适用，以深圳为代表；另一类是在本市高新技术产业开发区（经济技术产业开发区）内适用，以北京为代表。

　　 二、 关于法规的管理对象 《若干意见》规定："培育创业投资主体"；"创业投资公司和创业投资基金，是创业投资主体中的主导性机构:。 与《若干意见》略有不同，八个地方性法规大多将创业投资机构明确定义为创业投资公司和创业投资管理公司两大类。而对于《若干意见》中提到的"创业投资主体中的主导性机构"---创业投资基金，只有深圳、广州、天津在其法规中稍有提及。其中，天津将创业投资基金定义为创业投资机构的一种类型；而深圳和广州两地则只是以一句"创业投资基金的设立和管理按国家有关规定办理"一笔带过。由此可见，在《私募基金法》还没有正式出台的情况下，《若干意见》提出"创业投资基金应采取私募方式"似乎不太成熟，因此各地均选择谨慎地绕开创业投资基金这一概念，形成了一个政策真空。

　　 三、 关于创业投资机构的组织形式 《若干意见》规定;"创业投资公司采取有限责任公司、股份有限公司等形式并积极探索新的运作模式"；"创业投资基金是专门从事创业投资以促进科技型中小企业发展的一种投资基金。为适应创业投资的特点，创业投资基金应采取私募方式，向确定的投资者发行基金份额"。 　　

　　八个地方性法规均规定了创业投资机构可以采取有限责任公司和股份有限公司的组织形式，与《若干意见》的规定相吻合；值得注意的是，北京、天津、成都三地创新性地提出创业投资机构可以采取有限合伙形式，其中北京市还对有限合伙这一概念给出了明确的定义，并在配套出台的《有限合伙管理办法》中更进一步地对有限合伙制创业投资机构进行了详细规范。提出创业投资机构可以采取有限合伙形式在《若干意见》中的对应依据是"创业投资公司采取有限责任公司、股份有限公司等形式并积极探索新的运作模式"。有限合伙作为一种企业组织形式具有有限责任制和合伙制的双重特点：

　　 第一，对有限合伙人来说，只承担有限责任的规定使其抛开了必须承担无限责任的后顾之忧，而更愿意投资该企业；

　　第二，对普通合伙人来说，他们负责企业的经营管理，负无限责任的事实容易激发他们的积极性、创造性和责任心，同时也较好地解决了委托<代理问题；

　　第三，合伙的管理构架简单，决策和执行效率高； 第四，合伙的企业组织形式一般比较容易享受到税收上的优惠。有限合伙的这些特点使得它比较适合创业投资这种资本密集型、知识密集型、高风险、高回报的特殊投资活动。在欧美创业投资业发达的国家，有限合伙是创业投资机构的一种重要组织形式。 但是，我们也应该清楚地看到，在中国创业投资业中引入有限合伙是存在一定风险的。一方面，中国还不存在完善的全社会范围内的个人信用制度和个人财产制度，财产转移太容易，很多普通合伙人实际上是不可能承担无限责任的，有限合伙名至而实不归；另一方面，中国对有限合伙的管理还远不规范，上至政府决策层人士下至资本所有者对有限合伙的认识都还相当模糊，《中华人民共和国合伙企业法》也并未涉及有限合伙。

　　四、 关于创业投资机构的出资 《若干意见》规定："创业投资公司和创业投资基金的实收货币资本必须充足"。

　　 1、 在注册资本缴纳的时间安排上，北京、成都、广州、深圳、合肥实行了与"三资"企业相仿的授权资本制，即允许创业投资机构在章程或合同中记载各出资人所认缴的出资额，而不必全部实缴，创业投资机构即可登记成立。未实际缴付的部分允许出资人自行约定逐步缴足，约定分期到位的方式可以多种多样，完全由投资人协商确定，例如可以按事先确定的时间分期入资，也可以按项目进展程度分期入资，等等。其中深圳、广州、合肥三地还做出了较为具体的规定，如广州规定："创业投资公司的注册资本可以分期缴付，但应当在营业执照签发之日起两年内全部缴清，其中第一期出资额不得少于注册资本的50％，并应当在营业执照签发之日起;3日内缴清。创业投资管理公司的注册资本应当在营业执照签发之日起;3日内一次性缴清。" 目前在我国，除"三资"企业外，其他企业均实行严格的法定资本制，即必须将其注册资本全额实缴并经过验资后方可成立，其目的是使企业在设立时就拥有充足和确定的资本，以防止商业欺诈行为的产生，有利于社会交易的安全，但其弊病是容易导致公司设立过程的拖延和资金的闲置。这对于创业投资机构尤其不利，会造成创业投资机构在成立时就把大量资金压在手里，形成增值压力。在创业投资领域实行较为灵活的注册资本承诺制降低了创业投资业的进入门槛，有利于在短时间内促进创业投资事业的快速发展，但是，在中国目前市场经济并不发达，社会信用体系尚不健全的情况下搞注册资本承诺制很可能会导致这样那样的问题，因此，如何进行有效的监管才是关键，监管不好则会事倍功半。

　　2、 在注册资本最低限额的安排上，成都明确规定按《公司法》执行，北京、西安未作明确说明，也应按《公司法》执行；天津、深圳、合肥、广州、上海则明显偏高，如深圳和广州规定："公司形式为有限公司的创业投资公司，注册资本为3000万元人民币；公司形式为股份有限公司的创业投资公司，注册资本为5000万元人民币以上。创业投资管理公司，注册资本的最低限额为人民币100万元"，远远高于《公司法》的要求。这样做的结果，一方面有利于保证参与运营的创业投资机构的质量，防止鱼龙混杂；另一方面却抬高了创业投资行业的进入门槛，限制了中小资本的自由进入，尤其不利于民间资本的进入，因为中国大多数民间资本规模都不大，往往达不到这样高的标准。这种规定显然不符合《若干意见》中"应当鼓励以民间资本为主，政府以引导、扶持和有限参与为基本原则"的要求。 另外，对于有限合伙形式的创业投资机构，除北京市出台的《有限合伙管理办法》明确规定"有限合伙人的出资额总和不低于1000万元人民币"、天津规定"风险（创业）投资机构中负有限责任的出资人，共同出资之和应当不低于1000万元人民币"外，其他城市均未提及。这反映出有限合伙运用于创业投资业在中国仍处在摸索阶段，象征意义大于实际意义。

　　五、 关于创业投资机构的投资 《若干意见》规定："允许创业投资公司运用全额资本金进行投资"；"创业投资公司和创业投资基金对高新技术企业的投资额应占其实收资本的较大比重。为规避风险，对特定企业或单一项目投资比例不宜过高"。关于创业投资公司的对外投资活动，各地法规都对"允许创业投资公司运用全额资本金进行投资"进行了明确的肯定。《中华人民共和国公司法》第十二条二款规定："公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资额不得超过本公司净资产的百分之五十，在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内。"由于投资公司和控股公司都是专门从事投资业务或者是以资本经营为主业的公司，本身并没有其他具体的经营和生产业务，因此作为排除对象，不受53:对外投资比例的限制。同样，创业投资公司是专门对高科技和高成长企业进行股权投资的机构，也不受53:对外投资比例的限制。 　　

　　同时，八个地方性法规都没有严格要求创业投资公司对高新技术企业投资必须达到某一具体比重，也没有硬性控制创业投资公司对特定企业或单一项目的投资比例。这样，显然是为了给各创业投资机构经营活动创造更大的回旋余地，以促进创业投资业的高效快速发展。

　　六、 关于创业投资机构的业务范围 　　 《若干意见》规定："创业投资公司是以创业投资为主要经营活动的非金融性企业，其主营业务是向高新技术企业及科技型中小企业进行投资，转让由投资所形成的股权，为高新技术企业提供融资咨询，参与被投资企业的经营管理等"；"创业投资基金是专门从事创业投资以促进科技型中小企业发展的一种投资基金"。深圳、广州和成都三地按创业投资公司和创业投资管理公司的不同分别定义其业务范围。对于创业投资公司的业务范围，除传统的股权投资并通过股权转让获取收益之外，深圳和成都提出创业投资公司可以直接投资或参与企业孵化器的建设，广州提出创业投资公司可以为高新技术企业和科技型中小企业提供贷款担保；对于创业投资管理公司的业务范围，三地规定基本相同，即创业投资管理公司的业务应以管理和咨询为主。 西安和天津笼统地将创业投资机构的业务范围确定为投资、风险资本经营管理和投资咨询。 北京和上海两地则未定义创业投资机构的业务范围。 　　

　　 值得一提的是，传统的创业投资是通过股权投资和股权转让这一买一卖之间获取利润，将资本管理和投资咨询纳入其业务范围有利于拓展创业投资机构的生存空间，这种类似于商业银行中间业务的管理和咨询业务会给创业投资机构带来新的利润增长点。 另外，深圳和广州明确规定创业投资机构严禁从事金融业务，这样的规定有利于规范创业投资机构的业务范围，防止其以创业投资之名行金融业务之实，扰乱正常的金融运行秩序。

　　七、 关于创业投资的撤出机制 　　 《若干意见》规定："'撤出'是指创业投资通过转让股权获取回报的经营行为。要遵循资本运作的客观规律，创造顺畅的撤出渠道，以便有效吸引社会资金进入创业投资领域，保障创业投资的良性循环，解决创业资本的股权流动、风险分散、价值评价等问题"；"创业投资的主要撤出方式：企业购并、股权回购、股票市场上市等"。 关于创业投资的撤出方式，除去《若干意见》中载明的企业并购、股权回购和股票市场上市三种之外，广州提出创业投资公司还可以通过技术产权交易撤出变现其创业投资。 　　

　　另外，大多数城市都提出将优先组织和推介创业投资利用国内外创业板证券市场撤出变现。近年来，撤出机制始终是制约中国创业投资业快速发展的重要"瓶颈"。众所周知，创业投资的归宿在资本市场，而证券市场尤其是创业板证券市场是资本市场的主战场，在那里，许许多多成功的创业投资家靠#:)（首次公开上市）完成了创业投资的最后一跃。目前的情况是，国内创业板千呼万唤终不出，去NASDQ、去香港创业板又长路漫漫，地方政府心急如焚却无能为力，因为建国内创业板也好、去国外创业板也好，均非地方政府能力所及，它们所能做到的也只能是"优先"推荐创业投资上市而已。

　　八、 关于创业投资机构享受的税收优惠政策 　　 到目前为止，包括《若干意见》在内的各项中央政府法律法规均未给予创业投资机构以任何特殊的税收优惠政策。八城市地方政府对创业投资机构实施的税收优惠政策一般有两种。

　　 普遍实行的一种是，如果创业投资机构对经过认定的高新技术项目进行投资，其投资额（或投资收入）达到一定的数额或比率，则可享受与高新技术企业相同的税收优惠政策。创业投资企业和高新技术企业并非同一类性质的企业，生产经营性质基本没有什么相似之处，规定前者享受专门针对后者的税收优惠政策，看似有些令人费解，其实却折射出在中央政府对创业投资机构享受特殊税收优惠迟迟不肯松口的情况下，地方政府只能采取这种变通之法，将现有针对高新技术企业的税收优惠政策硬套在创业投资企业头上，虽不合身，权且应急。 另外一种税收优惠政策是允许创业投资机构按照其投资额的一定比例提取风险准备金，用于补偿投资性亏损，如合肥和西安实行3％的比例，成都实行5％的比例。税前提取的风险准备金列入当期费用，从而冲减了当期税前利润，减轻了税赋。 　　

　　值得一提的是，除以上两种之外，成都市还给予创业投资机构一系列其他税收优惠政策，如创业投资机构的高层管理人员薪酬和培训费用，经高新区税务部门审核后，可按实际发生额在企业所得税税前列支；创业投资机构转让高新技术成果收入，经高新区税务部门核准，可免征营业税，等等。

　　九、 关于创业投资机构享受的其他优惠政策 《若干意见》既未对创业投资机构可以享受的税收优惠作出明确规定，也未规定税收之外的其他优惠政策。 对创业投资机构实施除税收以外的其他优惠政策的主要是成都，在《成都高新区鼓励和吸引创业资本投资高新技术产业若干规定》中，对创业投资机构给予了许多力所能及的优惠，如：在成都高新区交纳个人所得税的创业投资机构的高层管理人员，在本市购买或者差价换购商品住宅的支出可抵扣个人所得税计征税基；创业投资机构需引进人才的，按照《成都高新区关于吸引人才户口政策规定》执行。对有突出贡献的创业机构经营者，按照成都高新区重点纳税企业奖励办法给予奖励。创业投资机构的高级管理人员出国培训和考察、对外交流及投资洽谈，高新区管委会优先办理出国手续。尽管这些优惠散乱而不成体系，尽管这些优惠小得微不足道，但却充分体现了成都支持创业投资业发展的决心和勇气。

　　 十、 总结 结合《若干意见》，在对八城市促进创业投资发展地方性法规进行具体的分析和比较之后，我们大致可以得出这样几个结论。

　　1、当今中国---不论中央政府，还是地方政府；不论东部沿海经济发达地区，还是西部内陆欠发达地区---都已经深切地感受到了创业投资对于促进高新技术产业发展以至对于整个国民经济规模扩张和结构优化的重要意义。大家的出发点相同，都是为了千方百计支持创业投资事业的发展，差别仅仅是支持的力度有大有小而已。从这一点来说，创业投资在中国从完全陌生到逐渐被人熟悉再到赢得认可并获得支持，这已经是一个不小的进步，它表明当今中国创业投资大发展之路已不可逆转。

　　2、在对创业投资业发展的政策支持力度上，地方政府强于中央政府。创业投资在中国发展的历史毕竟很短，还很不成熟，中央政府在制定全国性法律法规时，要考虑整个国民经济发展和社会发展的大局，因此显得比较谨慎，只能中规中矩一步步推进；各地方政府则本着支持本地区创业投资发展的基本原则，在不和中央政府有关规定相冲突的条件下，表现得相对灵活，其政策弹性较大，可操作性强，比如在创业投资机构的组织形式、创业投资机构所享受的税收优惠等方面的规定已经远远走在了前面。当然，也不排除将来形成一种自下而上的促进局面，即中央政府从默许到最终以国家立法的形式确认各地地方性法规中支持创业投资的各项优惠政策。

　　 3、各地促进创业投资发展的地方性法规在政策力度上有差异。 　　 在对前述九项具体内容分析比较的基础上，我们以各法规中为促进创业投资发展而提出的创新性优惠措施的数量和力度为标准，对八个地方性法规给出了大致的评分。其中，广州、深圳和成都得分位居前列。 就目前情况来看，全国范围内北京、上海、深圳三地创业投资业发展水平最高，但是，这并不意味着其创业投资立法最完善、立法给予创业投资的政策性优惠最多，它们的领先是科技实力、经济基础、区位优势和人才储备等多方面综合的结果。北京和上海就属于这样的情况，它们的创业投资立法还存在许多缺陷，可能会在一定程度上阻碍当地创业投资的进一步发展。 　　

　　 单就创业投资立法来看，广州、深圳、成都三地对创业投资发展的支持力度最大。前两者位于改革开放的前沿阵地广东省，开大胆创新风气之先，始终以政策创新的排头兵姿态出现，此次也不例外。成都市位于西南内陆，经济和科技实力并不强，但其创新意识难能可贵，大胆地提出了一些有开拓性、有力度的举措支持创业投资发展；给予创业投资机构和创业投资家个人及家属诸多细致入微的人文关怀，则充分体现了规则制定者支持创业投资和创业投资家的真诚和热情。

　　4、创业投资立法任重而道远。我们应该反思，为什么从98年"一号提案"掀起中国创业投资大发展热潮至今时间已过去了四年，中国的创业投资立法工作还依然处于无序状态？全国性的创业投资大法至今没有出台，仅以国务院下发《转发科技部等部门关于建立创业投资机制的若干意见》的形式出现，直接造成大多数地方也没有相应的地方性创业投资法规出台，即使一些创业投资发展较快的省市制定了促进创业投资发展的地方性法规，但就其涵盖内容和实践效果来看，还远不够全面细致。 对于这个问题，如果仅从立法工作效率不高角度进行解释，显然难以令人信服，必须挖掘更深层次的原因。 　　

　　从创业投资运行机制和欧美创业投资发达国家的经验来看，创业投资不同于一般的经济活动，它对市场环境的要求很高，经济要高度市场化，金融要高度自由化，社会信用体系要高度健全化；另外，还需要具备大量既精通金融又了解高新技术的高素质复合型人才。显然，这些条件我们都还没有具备，甚至可以说还差得很远。在这种情况下，创业投资立法必然陷入一放就乱、一抓就死的两难境地：没有适合创业投资发展所需的特殊市场环境，单纯依靠政策热情支持创业投资发展，无异于拔苗助长，到头来很可能会扰乱正常的经济运行和金融秩序；但是，如果严格立法严格规范，又很可能打击创业投资发展的热情，另其望而却步，而且，就中国目前的实际情况来看，先规范后发展之路必定是一个渐进式的漫长过程，长时间冷却的结果是我们错过发展的大好机遇。正是在这样的彷徨中，才出现了近几年来创业投资立法尤其是全国性创业投资立法工作的进退维谷。