为什么要有国有企业

　　目标多元化是全世界几乎所有国有企业的通病。所谓多元化，也就是非商业化、政治化。为什么国有企业总是可以追求非商业目标？和私人企业一对比就可以发现，私人企业的所有者用自有资本投资办企业，在公司治理机制健全的情况下，他们不能容忍企业偏离价值最大化的目标，而在国有企业中，来自所有者的这种约束不存在。全国人民作为国有企业的最终所有者从来不在乎自己高达10万亿的巨额资产的实际回报率。这使得国家这个代理人可以牺牲资产回报率，去追求其他非商业目标，从而导致国有企业效率低下。这就好比一家基金，如果投资者都不在乎回报，基金经理当然就可以去追求其他目标。 　　
　　逻辑上说，可能的解决办法不外三种。一是国家自觉"戒烟"：在管理国有企业时专注于商业目标，节制非商业性目标的干预；二是通过政治体制的传导机制强化全国人民作为所有者对政府的约束；三是把国有企业私有化。事实上，很多国家选择第三种办法，都是因为它们认识到靠前两种办法无法解决目标多元化的问题。当然，同样的道理，如果第三种办法和第二种办法不具有可行性，人们也只能寄希望于第一种办法。 　　
　　谈到这几种办法的选择，我们就会遇到许小年博士所说的"最基本也是最根本的问题"：在社会主义市场经济中为什么要有国有企业？要达到什么目的？他认为只有在大前提确定之后，关于国有经济发展方向、国有资产管理体制、国有企业经营方式的讨论才能有共同的逻辑原点。据我所知，持类似观点的专家为数不少。例如，在10月28日世界银行与国务院发展研究中心联合召开的关于国有资产管理体制改革的一次研讨会上，很多知名学者也表示了基本相同的看法。显然，这是一种合乎逻辑的分析。尤其值得强调的是，在"十六大"确立了"三个代表"思想的地位、修改了党章之后，过去附加给国有企业的那些意识形态的目标应该说已经过时。如何把"十六大"在思想理论方面的突破落实到国有企业改革的政策上来，目前恐怕还是一篇尚未破题的文章。不过，如果所讨论的是对正在筹划中的新一轮国企改革的政策建议，我的看法略有不同。打一个比方，要采矿，首先要探明矿藏。这在逻辑上是没有问题的。但具体到实施方案的层次上时，这个一般的逻辑就需要进一步具体化。人们实际上经常是边勘探边开采，只要已经有一定数量的探明储量，只要这样做不至于带来很大的损失（有的事情严格要求总体规划，如城市建设），就可以不必等到全部探明，而先开始开采。在国有企业改革的领域，中小国企就是已经"探明的储量"。
　　全部国有企业中，中小企业有17万～18万家，大型企业约9000家。现在多数人都已经同意，不管9000家大企业应该如何改革，国家从中小企业退出应该是没有什么疑问了。从过去几年的经验来看，这一块"探明储量"要真正"开采"好，需要相当的时间。9000家大型国企怎么办？如果现在能一步说清楚，当然更好。一时说不清楚，关系似乎也不大。至少可以首先公司化、股权多元化，并且用个案处理的方法吸收外资进入。这也是一块不小的"探明储量"了。下一步国有资产管理体制改革的重点目标，应当着眼于"开采"。如此大的"探明储量"没有"开采"，就是因为过去若干年国有资产管理体制改革停滞不前，阻碍了开采的步伐。实际上，如果可以做的事情做完了、做好了，比如，如果能在今后五年中实现国家从全部中小企业的退出，实现多数大型企业的公司化、股权多元化，并在一批企业中引入外资和国内民间资本，到那时候再来研究剩下的国有企业如何改革，政策选择和约束条件就会大不一样了。

　　国企一石不能二鸟 国有资产的管理似乎正成为当前我国经济体制改革新的关注点，一些省份和城市已开始引入外资和国内民间资本进行产权多元化的尝试，对国有资产管理体制的讨论也呈现出不断升温的势头。在分析各种各样的国有资产管理方案时，人们往往忘记回答最基本也是最根本的问题，在市场经济中国家为什么要经营资产？国有企业的经营目标到底是什么？大前提确定之后，关于国有经济发展方向、国有资产管理体制、国有企业经营方式的讨论，才能有共同的逻辑原点。 　　
　　国家经营资产的经济学理论基础有如下几项：1.生产资料公有制以实现更为平等的收入分配；2.国有企业作为推进工业化的工具；3.保证国家对战略部门的控制；4.经营国有企业以实现充分就业；5.保证国家税收；6.提供公共产品和服务；7.克服自然垄断造成的市场失灵；8.国家作为大股东强化公司治理机制；9.利润最大化，或者资产的保值增值（可以证明，在有效资本市场上，公司资产价值最大化等价于利润最大化）。在上述目标中，除了最后两项以外，其他均为非商业目标。国家在谋求非商业目标时，不可避免地要牺牲效益，以资产的少增值为代价，满足政府政策和社会的需要。换句话讲，如果认可非商业性目标，就必须降低甚至放弃国有资产保值增值的要求，因为两者本质上是相互冲突的。同样的道理，如果我们追求的是资产增值，就必须减少或排除非商业目标对国有企业效益的影响。学术界在过去几十年中的研究表明，国有企业"预算软约束"和效率低下的原因正在于其多重的非商业经营目标。若不澄清国有企业的目标函数，仅在管理体制上做文章，我们或许永远摆脱不了自相矛盾的困境。一石不可能两鸟，管理体制再好，国有企业也无法同时兼顾商业效益和非商业的社会目标。即使认定国有企业是国家的政策工具，其主要功能为承担社会责任，我们也需要分析国家经营企业是不是实现这些社会目标的成本最小的方法。下面从政策成本出发，逐一讨论上面列出的国有资产经营目标。收入均等说。在完成了工业化之后，如何利用市场机制提高资源使用效率，通过可持续的经济增长提高人民生活水平，成为新的经济工作重点。经济的发展和技术的进步使得通过生产要素占有的社会化以实现收入的平均分配这一传统政策逐渐失去意义。 　　
　　"十六大"提出了"确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则"，在新形势下将生产要素的定义扩大到劳动以外的领域中。这意味着缩小收入差距的社会目标已很难再通过生产要素的全社会占有来实现，如果资本起码从理论上讲还可以共享的话，技术和管理在很多情况下是不可或不应让渡的，因此无法共同拥有。试想如何将比尔·盖茨的商业智慧和管理才能社会化？英特尔的芯片技术如果为全民所有，英特尔就不可能获得超额利润，也就无法投入巨资进行前期的研究与开发，若没有研发，技术进步从哪里来？现代经济中生产要素的不可让渡性决定了"让一部分人先富起来"的必然性，"十六大"报告也进一步提出"一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护"，以及"完善保护私人财产的法律制度"。在新阶段，国家应该依靠其他政策手段，调节收入分配。 　　
　　近代市场经济国家侧重运用税收和转移支付等财政手段缩小收入差距。如果认为发展中国家财政制度不健全，这种分配政策不足以有效改变收入格局，仍然需要国家掌握资源，通过经营国有企业调整收入分配，我们就必须回答两个相关的问题：在国有经济占国内生产总值不到40％和全部就业仅1/9的今天，国家能够在多大程度上利用国有企业调整全社会的收入分配？为了实现同样的收入分配目标，经营国有企业和强化财政功能哪种方法成本更低？ 　　
　　实际上，就社会公平而言，机会的均等较之收入均等更为重要。在这方面，推进法治、抑制特权、防止腐败和普及教育都是极为紧迫的工作，国家经营企业不仅和维护公平没有紧密的逻辑联系，并且有可能反过来导致机会的不均等。例如曾经在相当长的时期内，外贸、电信、银行和保险等行业，只允许国有企业经营，国内民营资本无法进入或者没有同等的进入条件，即为典型的机会不均等。战略部门说。我们认为，事关国家安全的资源和信息一定要掌握在国家手中，核心问题是如何定义战略部门。广义的战略部门用"凡涉及国计民生"定义，面广而空泛，不易把握，哪个行业与国计民生无关？即使对于国家认定的战略部门如能源和军工，国家经营也不是惟一的选择。例如为了确保石油供给，国家可以拥有大型石油公司，也可以建立石油战略储备。军事装备的研发与生产也可以考虑由民营部门承担。这里的讨论又回到成本比较上，如何以较低的成本实现同样的战略目标？国有企业的选择是否成本最低？ 　　
　　充分就业说。当前一些国有企业已经破产却迟迟不能结束营业，顾虑之一是工人下岗。世界几乎所有的国营企业都有一个特点：冗员。究竟应该通过国家花钱办企业，还是依靠民间力量来创造就业？数据表明国有经济创造工作岗位的效率远远低于民营部门，从1997年到2001年，国有部门的固定资产投资不断上升，但雇佣职工的数量却持续下降，民营和外商投资企业每年新增就业则在1500万左右。资金投在民营部门中可以创造更多的就业机会。除了促进民营部门的投资外，政府还有另外一个选择：将国有企业占用资源用于完善和充实社会保障体系，同样可以达到维护社会稳定的目的，而且成本有可能比经营国企更低。 　　

　　保证税收说　持此说者认为，为了保证国家税收，国家需要继续经营国有企业。我们的计算表明，虽然国有部门的税收贡献大，国家也为此付出了巨大的代价。2000年国有企业缴纳所得税827亿元，财政对国有企业的补贴为279亿元，净值为548亿。此外，每年1万多亿的新增银行贷款，国有企业获得了起码50％以上，其中部分贷款由财政贴息；在过去几年中国家发行国债6000多亿元，相信国有部门是最大的受益者；股市每年1000亿左右的募集资金，绝大多数归国家控股的上市公司使用；从1999年7月到目前为止，国有企业债转股4050亿元。此外国有企业还享有资源的垄断使用，便利的市场准入等优惠。问题是，首先，国家的金融系统能否照这样的规模长期支持国有企业？依靠国有部门和经营国有企业以保证政府税收的模式有无可持续性？其次，国家以这样高的成本换取税收是否合算？究竟是靠经济增长增加税收，还是给低效的企业输血以维持不断萎缩的税基？ 　　
　　民营部门的税收贡献偏低的确是一个问题，但不能因此得出返回计划经济的结论，而是应承认和保护私有产权；优化税率以减少偷税漏税的动机；拓宽融资渠道，降低民营企业对自有资金的依赖；加强信息系统的建设，提高实际征收率等等。 　　

　　公共产品说　基础设施、普及教育、国防等在经济学中被列入公共产品或服务，只能由政府预先收取使用公共品的税收，再向全民提供公共品。需要指出的是，首先，由国家保证充足的公共品供应并不意味着政府必须掌握公共品的生产能力，政府可以将公共品的订单交给民营企业，民营企业生产公共品的成本一般低于国有企业。其次，即使政府一定要保留企业，也只能是在公共品行业之内，没有必要在非公共品行业中继续经营企业。自然垄断说。电力、通信、铁路等行业具有很强的规模经济，平均成本随生产规模的增加而不断下降。这些行业在传统上被认为是自然垄断行业，全部产出由一个企业生产成本最低。在自然垄断行业内，由于缺乏竞争，厂商可以通过控制供给获得高额利润，使消费者成为最大的输家。因此，政府需要进行干预。政府介入自然垄断行业固然有其合理性，但经营国有企业绝不是政府干预的惟一手段。上世纪80年代美、英、日等国先后将航空、电力、运输等国有企业私有化，政府或者成为少数股东，或者完全退出，转向依靠监管减少和消除低质、高价等垄断造成的弊端。这些行业的效率因此提高，而各项法律和监管则保护了广大消费者的利益。 　　
　　经验表明，随着技术的进步和市场化程度的提高，自然垄断的范围越来越小，政府在这方面的作用也越来越着眼于创造良好的监管环境，而不再直接经营资产。电力、电信、铁路产业变迁的历史莫不如此。 　　

　　治理机制说　根据这一理论，证券市场上小股东在上市公司中所持股份有限，不可能认真监督管理层；而大股东从监控中获得的收益高，是建立和加强公司治理机制的希望所在。发展中国家专业的机构投资者薄弱，不得不依赖国家或企业的控股家族作为大股东，担起监控管理层的重任。此说忽视了国家所有制中的代理人问题和国家股东与中小投资者之间的利益冲突问题。在现有的国有资产管理体制下，财政部为出资人，组织部、国务院大企业工委和地方政府管干部，经贸委指导投资和生产，谁是拥有全权和负有全责的所有者代表？"十六大"提出要"建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制"，如何确保出资人代表的利益和国家的利益相一致，有待进一步的具体化和制度化。 　　
　　更为根本的问题是国家所有者和中小投资者之间的利益冲突。中小投资者谋求上市公司的利润最大化。国家所有者的目标函数相对复杂，已分析的七项中没有一项是商业效益指标，从而每一项都和利润最大化都有程度不同的冲突。例如为了保证就业，尽管人员已经过剩，国家大股东仍会要求公司增加雇佣工人。又比如在自然垄断行业里，国家股东希望将公司的产品或服务价格降下来，以照顾广大消费者的利益，但这样做会伤害该公司的中小股东的利益。不仅如此，一旦发生利益冲突，中小投资者很难制衡国家股东，国家股东不可避免地会利用它的影响力，作出有利于自己的规定，牺牲中小投资者的利益，以实现国家的社会目标。 　　
　　此外，上市公司的国家大股东（通常为一非上市的集团公司）还经常迫使公司和自己进行交易，例如集团公司将资产以高于市场的价格卖给上市公司，或者干脆直接占用乃至抽走上市公司的资金，将上市公司变为国家大股东剥夺中小投资者的工具。 　　

　　保值增值说　国有资产保值增值的提法本身就有着内在的逻辑矛盾，它隐含着国家应该经营资产、国家经营资产比私人部门更有效的假设。国家是非赢利机构，一般仅为实现社会目标而经营资产，既然是非商业性的，强调资产的保值增值又有什么意义？第二，大量的实证研究和日常观察证明，民营部门的商业效率高于国有部门。如果国家希望代表全民，提高全民所有的资产价值，最好的办法是将这些资产交给民营部门经营。如果一定要保持国家所有，则应该在人、财、物等方面做到真正的政企分离，特别要改变政府任命国有企业高层管理，以及国家公务员经营企业的现状。公务员受雇于政府，他们的职责是实现政府确定的社会目标，而不是资产价值的最大化。 　　

　　以上讨论中多次涉及国有企业和民营企业的效率比较，对这个问题尽管仍然需要做进一步的实证研究，但中国经济改革的成就已经给出了初步的答案。民营部门在过去二十多年中高速成长，占国内生产总值比重从1990年的34％跃升到2001年的48％。与上述讨论密切相关的另一个问题是政府职能。自20世纪80年代开始，政府逐渐弱化资产管理的功能，加强社会服务以及建立和维护市场高效运行所需要的"软件基础设施"，已成为国际上的趋势。在建设现代市场经济体系的过程中，我国政府的职能如何做相应的转变将在很大程度上决定国有部门的发展方向，决定国有企业在经济中的定位，我们期待着关于这个问题的进一步讨论。