创 投 简 报
2002年第23期 总第23期

2002年11月19日 北京创业投资协会

编者按：创业投资事业成功国家及地区的经验证明：政府扶持在创业投资体系建设中的作用至关重要。中国只有充分借鉴国外及台湾地区的经验，强化政府的扶持力度，才能取得创投事业的长足进步。本刊特转发以下资料，供参阅。(因涉及版权，资料仅限会员单位内部传阅。)

政府在创业投资发展中的作用 　　

自1985年中央文件引入"创业投资"概念至今，中国的创业投资事业始终裹足不前，其教训就是政府重视程度不够及扶持性政策缺位。目前，中国的创业投资体系建设还刚刚处于起步阶段，政府如何发挥作用及在哪些方面发挥作用事关中国创业投资事业的前途及命运。 一、一些国家和地区对创业投资的政策扶持与优惠
由于各国技术创新力度、融资方式不同，各国政府扶持创业投资的介入程度和具体方式是有所区别的，归纳起来，主要有以下几类。
（一）直接拨款 即政府为鼓励创业投资的发展，向创业投资者和创业投资企业提供无偿的补助。这种补助实质上是政府部门共同出资筹集创业资本，一方面分担创业投资者的投资风险，另一方面也对民间创业投资起鼓励作用。 1、 加拿大安大略省对向高技术创业投资企业投资的个人入股者给予其投资总额30%的补助金。 2、 在美国，1982年通过了《小企业发展法》，规定年度R&D经费超过1亿美元的联邦政府部门必须依法实施"小企业创新研究计划"，每年拨出法定比例的R&D经费支持小企业开发技术创新活动。 3、 英国贸易和工业部门将政府支付款项中的作为发展高技术的专款，20%作为支持高技术产业的开发费用。1981年英国政府成立了专门投资于高技术企业的英国技术集团。 4、 新加坡政府规定，凡投资于高技术的企业如果连续亏损三年，则可获得50%的投资补贴。 从各国情况来看，虽然政府可以提供部分创业资本，但其规模是相当有限的，它的作用主要是带动民间资本进入创业投资领域，起政策示范和引导效应。
（二）政府担保 创业投资企业由于不具有可担保的资产，因而很难从常规信贷和传统投资渠道筹集创业资本；另外，由于银行承受能力有限，使得大量的社会资金不能转化为创业资本。因此，许多国家选择了政府担保手段，即政府成立一些专职部门，承担对高技术企业的银行贷款担保。通过政府担保，政府可以少量的资金带动大量民间资本向创业投资业发展。政府担保在国外也称为"放大器"，根据国外的实践，放大倍数在10-15倍之间，也就是说，政府提供1元资金用于创业投资担保，就可带动10-15元的资金流向创业投资业，转化为创业资本。 1、英国从1981年开始实施信贷担保计划，目的是支持银行向独立性小企业提供中长期贷款。在英国此类贷款的最高限额是10万英磅，偿还期是2-7年。英国贸工部为借款人向银行担保，若借款人不能如期偿还债务，贸工部负责按2.5%的年息偿还债务款的70%。 2、1955年，美国成立了中小企业管理局，承担对高技术中小企业的银行贷款担保，贷款在15.5万美元以下的提供90%的担保；贷款在15.5-25万美元的提供85%的担保。1993年美国国会又通过了一项法案，规定银行向创业投资企业贷款可占项目总投资的90%，如果创业投资企业破产，政府负责偿还债务的90%，并拍卖创业投资企业的资产。 3、日本通产省于1975年设立了"研究开发企业培植中心"，该中心的主要业务是对创业企业向金融机构借款提供债务担保，担保比例为80%。日本科学技术厅下设新技术开发事业团，对拥有新技术、风险较大、商品化困难的项目提供五年期无息贷款，成功者偿还，失败者可不偿还。 实际上，只要提供担保，一般的金融机构对涉足创业投资业是比较有兴趣的，因此，政府担保作为创业投资的一项扶持措施是比较有效的。
（三）税收优惠 只有当预期收益大于风险的代价时，创业投资的"介入"才会有充足的理由。而税收政策是影响创业投资的预期收益和风险的主要因素之一，因此，许多国家和地区为了鼓励创业投资的发展，制定了许多税收上的优惠政策。诸如给予R&D费用的税收抵免，准许投资高新技术产业研究开发的仪器设备实行加速折旧，提供技术转让和损失报批方面的税收优惠，等等。具体地，各国情况不一。 1、美国政府为了鼓励私人创业投资的发展，将创业投资公司的所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。具体做法是：创业投资所得额的60%免除征税，其余的40%减半征收所得税。这一措施使美国的创业投资在80年代初期大约以每年46%的幅度激增。美国政府规定，凡是当年R&D支出超过前三年R&D费用平均值的，其增加部分给予20%的税收抵免。对于投资高新技术产业研究开发的仪器设备实行加速折旧，折旧年限为3年，是所有设备折旧年限中最短的。 2、法国1985年颁布的85-695号法案规定，创业投资公司从持有的非上市股票中获得的收益或资本净收益可以免交所得税，免税额最高可达收益的三分之一。公司出让技术取得的收入按19%的税率征税（否则，需交纳33.33%预提税）。 3、新加坡政府规定，创业投资最初5-10年完全免税。1984年政府宣布，凡是向得到政府批准的新技术工业项目投资的本国公司，如果投资项目赔本，可以从本公司收入中免交相当于投资50%的所得税。1986年，政府又进一步允许创业投资公司可以从所得税中扣除从被批准的创业企业购买股票而造成的任何损失，同时，创业企业可以从以后的所得税中扣除损失金额。 4、英国1983年-1993年实施企业扩大计划，通过向英国未上市公司的投资人提供个人收入税减免优惠来刺激投资，每年可减免4万英镑的收入税。投资人可以直接投资或通知投资基金进行投资，但投资必须是新的创业性股本，并至少持股5年。1994年英国政府颁布了《创业投资信托法》，对符合该法要求的所谓"创业投资信托"实行全面税负豁免与优惠，如个人投资者股利收入税的豁免、资本利得豁免、基金公司在资本利得上的豁免，以及其他税负上的特别优惠等。 5、台湾1983年颁布了《促进产业升级条例》，为投资于高技术产业的公司提供了优惠和税收减让政策，对投资于高技术领域的企业实行退税20%的制度。 从各国税收优惠来看，一般地都具有以下几个特征： 1、优惠的税种主要是所得税，很少采用间接税优惠。 2、优惠的多为创业投资企业，而对创业经营企业采取的优惠政策不多。 3、优惠的方式为减免税等实质性优惠方式，这是与创业投资企业的投资回报形式有关的。创业投资企业不具有固定资产等财产，因而加速折旧、税前列支等优惠方式大多不适用。
（四）建立"股票二板市场（创业板）" 由于成长中的高技术创业企业往往不具备上市公司的条件，因而也就无法象成熟的上市公司在正式的证券市场进行股票或股权的交易。这就意味着，一旦投资于创业企业，就无法抽回投资，因而也就无法实现创业投资的增值。有鉴于此，各国在严格控制和管理正式上市公司股票以保证股票市场正常运行的前提下，相继为创业投资企业建立了"股票二板市场"。这类证券市场以发行创业企业的股票为主，而且发行的标准低于一般证券市场，只要创业企业的规模和资金达到一定的标准就可以在这种市场上发行股票。"股票二板市场"的建立，使高新技术创业企业直接融资成为可能，也为创业投资的增值、退出提供了方便。 1、在美国，"股票二板市场（NASDAQ）"已成为仅次于纽约证券交易市场的第二大证券市场。据统计，1970年在美国3000万持股人当中有四分之一是持有"股票二板市场"股票或期权的。这种情况对处于创业初期的高技术企业筹集资金是非常有利的。 2、英国于1980年底建立"未上市公司股票市场"后至20世纪末约有350个高技术创业在"股票二板市场"发行了约10亿英镑的股票。 3、日本政府于1983年分别在大坂、东京和名古屋建立了"股票二板市场"，并规定，只要资产达85万美元以上，税前利润率达到8%的公司都可以上市。 4、建立于1996年的韩国"股票二板市场KOSDAQ）"至2001年上半年便已累计募集了近40亿美元的资金。
（五）政府干预和法律保护 为了加速创业投资的发展，各国政府和地区相继制订了一系列新技术开发方面的法律法规，并成立独立的主管部门促进创业投资的发展，这在发展中国家和地区表现的尤为明显。 1、日本在1980年创业投资还寥寥无几，但到了1986年突破了90亿日元大关，这主要归功于政府的敢于干预和指导：日本政府颁布了《高级技术工业密集区开发促进发》、《新工业技术大纲》等。 2、1983年，台湾颁布了《创业投资事业推动方案》和《创业投资事业管理规则》、《促进产业升级条例》等，1986年，台湾又开始实施"科技发展十年规划"。据2001年统计，台湾创业投资公司的数目已将近200家，资本额近40亿美元。其间，2000年由于取消投资抵减政策导致台湾创业投资的增速明显放缓（反映在新增资本额及创业投资公司的新设家数），当局很快意识到创业投资业的消沉及其可能给台湾科技产业发展带来的严重后果，同时由于全球的经济景气影响，台湾于2001年初便尝试通过多种手段刺激创投产业的增长，台湾行政院开发基金已计划启动300亿元结合民间700亿元规模的资金投入创投产业。 3、韩国政府1986年颁布了《中小企业创立支持法》、《新技术财政资助条例》促进创业投资的发展。截至2001年，韩国已有145家创业投资公司，掌握资本近60亿美元。

二、我国现行的相关产业优惠政策
1987年前后，一些知识、技术密集的大中城市和沿海地区相继建立了高新技术产业园区，1991年，国务院首批批准了26个国家高新技术产业开发区。到目前为止，国务院已批准了53个国家高新技术产业开发区。高新技术产业开发区的建立，促进了科技成果的转化，同时也使高新技术的相关领域、产业得到了迅猛的发展。许多地区内的高新技术产业开发区已成为该地区最具活力的经济增长点。由于高新技术产业的高成长性，创业投资一般将其作为主要的资金投向，在目前我国还尚未将创业投资作为一个独立行业对待（表现在工商注册及税收规定等方面）的情况下，一般将鼓励和支持高新技术发展的科技产业政策视同创业投资的产业政策。我国政府为鼓励高新技术产业开发区的发展及科技进步陆续出台了一些财税优惠政策，但实际效果并不尽人意。
（一）税收优惠政策 1、增值税、关税。现行政策规定，对直接用于科学研究、科学实验的进口仪器、设备免征增值税、关税。为推动我国软件产业和集成电路产业发展，自2000年6月起至2010年底以前，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%的法定税率征收增值税，对增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。所退税款用于企业研究开发软件产品和扩大再生产，不作为企业所得应税收入，不予征收企业所得税。自2000年6月起至2010年底以前，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的集成电路产品，按17%的法定税率征收增值税，对增值税实际税负超过6%的部分实行即征即退政策。所退税款用于企业研究开发集成电路产品和扩大再生产，不作为企业所得应税收入，不予征收企业所得税。 2、营业税。对科研单位取得的技术转让收入免征营业税。 3、企业所得税。（1）在国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业减按15%的税率征收所得税；新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。（2）科研单位和大专院校服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性收入暂免征收所得税。（3）企业事业单位进行的技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训所得，年净收入在30万元以下的，暂免征收所得税。（4）对新办大独立核算的从事咨询业（包括科技）、信息业、技术服务业的企业或经营单位，自开业之日起第一年至第二年免征所得税。
（二）财务优惠政策 1、鼓励企业加大技术开发费用的投入。企业开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，包括新产品设计费、工艺规程制定费、设备调整费、原材料和半成品的试验费、技术图书资料费、未纳入国家计划的中间试验费、研究机构人员的工资，研究设备的折旧、与新产品的试制、技术研究有关的其他经费以及委托其他单位进行科研实验的费用，不受比例限制，计入管理费用。 2、企业研究开发新技术、新工艺所发生的各项费用应逐年增长，增长幅度在10%以上的企业，可再按实际发生额的50%抵扣应税所得额。 3、企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试仪器，单台价值在10万元以下的可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧。 4、企业为验证、补充相关数据，确定完善技术规范或解决产业化、商品化规模生产关键技术而进行中间试验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速30-50%。 5、企业可根据技术改造规划和承受能力，在国家规定的折旧年限区间内，选择较短的折旧年限。对在国民经济中具有重要地位、技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、飞机制造企业等，其机器设备可以采用加速折旧。

三、我国现行政策扶持和优惠的作用明显有限
1、关于R&D费用的扣除 现行的税收优惠政策中允许企业R&D费用按150%在税前扣除，但该措施的优惠范围明显偏窄。其适用范围仅限于国有、集体工业企业，因而对其他企业来说是一种政策不公平。而且，对国有、集体工业企业来说，优惠也只限于R&D费用比上年实际增长10%以上的赢利企业，且其50%的超额扣除部分不应超过其应纳税所得额，为鼓励企业加大科技投入，规定R&D费用的增长幅度是必要的，但优惠只限于赢利企业，而且实际上微利企业也不能享受到多少优惠，在当前亏损企业、微利企业比较普遍的情况下，这项鼓励企业科技投入的优惠措施的作用缩水不少，而且以赢利水平作为优惠条件，也不太合理，因为当前企业的盈亏情况，不仅取决于企业的经营管理水平，而且在很大程度上还受一些外部因素的影响；当前赢利水平是以前经营成果的反映，而科技投入是影响今后赢利水平的重要因素，因此，对非赢利企业的税收歧视政策可能会人为造成或加剧"亏损--不能享受优惠--缺乏科技投入--进一步亏损"的恶性循环。 2、关于加速折旧 我国现行规定：（1）企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试设备，单台价值在10万元以下的，可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧；（2）进行中间实验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速折旧30-50%；（3）企业可以根据技术改造规划和承受能力，在国家规定的折旧年限区间内，选择较短的折旧年限。对在国民经济中具有重要地位，技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、生产"母机"的机械企业、飞机制造企业、汽车制造企业、化工生产企业、医药生产企业和经财政部批准的其他企业，其机器设备可以采用双倍余额定递减法或年数总和法计算折旧。这些措施，从优惠力度和优惠范围看，都相当有限，且主要的并不是直接针对技术进步方面的设备。 3、关于科技成果转让 我国规定对科研单位、高等院校和企事业单位的技术转让收入和技术服务收入给予不同程度的税收优惠，而且从1999年7月1日起，规定科研机构、高等院校转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税；但取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，应依法缴纳个人所得税。就此而言，现行的优惠措施是不够的，不仅涉及范围窄（仅限于职务成果），而且优惠也仅限于延迟纳税，其股权实际转化为现金收入时仍需照常纳税。正因为如此，它将阻碍这种"科技股"资本的正常流通，因为如果不转让，则仍不纳税，从而产生"资本锁住"效应。 4、关于个人所得税 现行个人所得税政策也不利于调动科技工作者的创新积极性。我国现行个人所得税法对高新技术人员的优惠政策仅限于个人取得省级人民政府、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金及国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税。对企业颁发的重大成就奖、科技进步奖仍征收个人所得税，在一定程度上挫伤了高新技术人员的创新积极性。 此外，现行规定中房补不能作为个人所得税扣除项目（上海已试行），在一定程度上增加了高新技术产业从业人员的税收负担。据统计，深圳高新技术企业技术人才来自全国各地，从业人员众多。如深科技1997年有4524人，深华为1997年有5000人，住房问题十分突出。大型高新技术企业为了方便管理，在住房上无力统一租赁，而是发放房屋补贴由个人自行解决。税法没有明确规定企业为个人住房补贴能否作为个人所得税的扣除项目，或按多少标准扣除，在实际执行时，一般要全额征收个人所得税，极大地增加了高新技术企业人员的税收负担。 5、关于双重征税 《企业所得税暂行条例》（1993年）第一条规定："中华人民共和国境内的企业，除外商投资企业和外国企业外，应当就其生产、经营所得，依照本条例缴纳企业所得税。"第二条规定："下列实行独立经济核算的企业或者组织，为企业所得税的纳税义务人：（六）有生产、经营所得和其他所得的组织。"按此条例规定，合伙企业也是企业所得税的纳税义务人，适用税率为33％。而按照《个人所得税法》（1993年修订）第三条第五款的规定，对合伙人从合伙企业分得的利润还要缴纳20％的个人所得税。两项合计，合伙企业投资者实际缴纳税率高达46．4％。税率如此之高，在世界上发达国家也是罕见的。不但如此，合伙企业投资者还要对外承担无限连带责任。《合伙企业法》（1997）第三十九条明确规定："合伙企业对其债务，先以其全部财产进行清偿。合伙企业财产不足清偿到期债务的，各合伙人应当承担无限连带清偿责任。" 在市场经济发达的国家，针对合伙制企业和公司制企业之间的不同税收安排，向来被视为两类不同企业组织形式的重大区别，并作为当事人选择企业形态首先考虑的因素之一。合伙企业被看作直接课税主体，所得税税赋较轻，是合伙企业最大的优势之一，也是合伙企业永葆活力的关键所在。在国外，有限合伙企业被看作非法人企业，因此在税收上避免了双重纳税。美国有限合伙制创业投资企业在20世纪70年代迅速发展壮大，很快成为创业投资企业的主要组织形式，与有限合伙制创业投资企业的税收成本低廉有直接关系。